RESUMO

Construído com a participação qualificada de atores relevantes do governo e da sociedade por meio de diferentes formas de consulta e debate, o documento Cidades Sustentáveis¹, elaborado pelo Consórcio Parceria 21, tem por objetivo geral subsidiar a formulação da Agenda 21 brasileira com propostas que introduzam a dimensão geral subsidiar a formulação da Agenda 21 brasileira com propostas que introduzam a dimensão ambiental nas políticas urbanas vigentes ou que venham a ser a adotadas, respeitando-se as competências constitucionais em todas as esferas do governo. Incorpora também os principais objetivos da Agenda 21 e da Agenda Habitat pertinentes ao tema tratado, particularmente os que se referem à promoção do desenvolvimento enunciados no documento Brasil 2020, da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. A partir do exame do conceito, ainda em construção, de desenvolvimento sustentável – firmado na Agenda 21 e incorporado em outras Agendas mundiais de desenvolvimento e de direitos humanos -, o marco teórico utilizado considera duas noções-chave para o tema Cidades Sustentáveis: a de sustentabilidade ampliada, que trabalha a sinergia entre as dimensões ambiental, social e econômica do desenvolvimento, e a noção de sustentabilidade progressiva, que trabalha a sustentabilidade como um processo pragmático de desenvolvimento sustentável. Distingue, além disso, ao menos quatro dimensões básicas: ética, temporal, social e prática e indica critérios e vetores de sustentabilidade, paradigmas e produtos do desenvolvimento sustentável, a serem incorporados pelas esferas pública, estatal e privada. A partir de uma revisão expedita da Agenda Habitat, o documento indica as principais estratégias para o enfrentamento das questões urbanas ambientais contidas naquele Plano Global de Ação, entre as quais se destacam as relacionadas com: integração setorial e espacial das políticas e das ações urbanas; planejamento estratégico; descentralização; incentivo à inovação; custos ambientais e sociais dos projetos econômicos e de infra-estrutura; novos padrões de consumo dos serviços urbanos e fortalecimento da sociedade civil e dos canais de participação.

Premissas

A partir dos conceitos e das indicações do marco teórico, foram definidas as premissas que nortearam a realização do trabalho:

Crescer sem destruir. O desenvolvimento sustentável das cidades implica, ao mesmo tempo, crescimento dos fatores positivos para a sustentabilidade urbana e diminuição dos impactos ambientais, sociais e econômicos indesejáveis no espaço urbano.
Indissociabilidade da problemática ambiental e social. A indissociabilidade da problemática social urbana e da problemática ambiental das cidades exige que se combinem dinâmicas de promoção social com as dinâmicas de redução dos impactos ambientais no espaço urbano.
Diálogo entra a Agenda 21 brasileira e as atuais opções de desenvolvimento. A sustentabilidade urbana deve se inserir no contexto da conjuntura nacional e influenciar nas opções de desenvolvimento do país.
Especificidade da Agenda Marrom. A especificidade do ambiente urbano determina que a sustentabilidade urbana dependa basicamente do cumprimento da chamada Agenda Marrom.
Inovação e disseminação das boas práticas. As ações de mitigação dos impactos ambientais devem ser equilibradas com as ações voltadas para a inovação e a valorização das práticas urbanas que apresentem componentes de sustentabilidade.
Fortalecimento da democracia. Reconhecendo que sem democracia não há sustentabilidade, devem-se fortalecer os mecanismos de gestão democrática das cidades e o desenvolvimento da cidadania ativa.
Foco na ação local. Reconhecendo a eficácia da ação local, deve-se promover a descentralização da execução das políticas urbanas e ambientais.
Mudança de enfoque das políticas de desenvolvimento e preservação ambiental. Deve-se promover a substituição paulatina dos instrumentos de caráter punitivo por instrumentos de incentivo e auto-regulação dos agentes sociais e econômicos.
Informação para a tomada de decisão. O conhecimento e a informação sobre a gestão do território e do meio ambiente urbano aumentam a consciência ambiental da população urbana, qualificando-a para participar ativamente dos processos decisórios. Políticas e ações de educação e comunicação, criativas e mobilizadoras, devem contribuir para reforçar todas as estratégias prioritárias de sustentabilidade urbana.

Diagnóstico

Com a finalidade de identificar os pontos de estrangulamento mais críticos para o desenvolvimento urbano sustentável do país, construiu-se, a partir de diagnósticos setoriais para cada um dos subtemas², um diagnóstico geral da urbanização brasileira que observa uma tendência de redução do ímpeto de crescimento demográfico para uma taxa de 1,47% a.a., até 2025. Entretanto os diagnósticos disponíveis evidenciam o agravamento dos problemas urbanos e ambientais de recursos e serviços, obsolescência da infra-estrutura e dos espaços construídos, padrões atrasados de gestão e agressões ao ambiente.

Mudanças recentes no processo de urbanização e na configuração da rede de cidades, em função das transformações na dimensão espacial do desenvolvimento econômico, contribuíram para reforçar a heterogeneidade econômica e social no desenvolvimento das regiões e das cidades brasileiras. Tal fenômeno se caracteriza por: surgimento de “ilhas” de produtividade em quase todas as regiões; crescimento populacional mais elevado das “antigas periferias” nacionais, provocando o relativo espraiamento do fenômeno de formação das aglomerações urbanas; padrões relativamente baixos de crescimento metropolitano, sobretudo dos núcleos, e uma importância ainda maior do conjunto de cidades de médio porte.

O processo de conformação da rede urbana brasileira apresenta superposição de um sistema baseado em polarizações com outro, cuja característica principal é o desenvolvimento espacial em forma de eixos. Em que pese o forte caráter polarizador de um conjunto de metrópoles e centros urbanos, os investimentos programados por eixos de desenvolvimento contribuem para redesenhar a configuração territorial do país, na medida em que tais investimentos são seletivos, privilegiando espaços dinâmicos e relegando áreas de baixo dinamismo ou estagnadas. Isso acentua a tendência de concentração da população urbana nas áreas metropolitanas e nas aglomerações urbanas, reforçando os desequilíbrios da rede de cidades e tornando agudos os problemas sociais, urbanos e ambientais dos grandes centros - particularmente porque os investimentos feitos ou programados nesses eixos não levam em conta os danos ambientais decorrentes.

As diferentes escalas de cidades da rede urbana brasileira – regiões metropolitanas e cidades grandes; médias; pequenas/ e novas da franja pioneira e cidades patrimônio – possuem desafios próprios para o seu desenvolvimento sustentável. No entanto, apesar de suas peculiaridades regionais e locais, todas abrigam, com maior ou menor intensidade , problemas intra-urbanos que afetam sua sustentabilidade, particularmente os decorrentes de: dificuldades de acesso á terra urbanizada, déficit de moradias adequadas, déficit de cobertura dos serviços de saneamento ambiental, baixa qualidade do transporte público, poluição ambiental, desemprego e precariedade de emprego, violência/precariedade urbana e marginalização social. Apresentam também, por outro lado, sinais positivos de desenvolvimento, tais como maior dinamismo econômico e social, articulação mais ampla entre governo e sociedade, democratização da esfera pública, fruto de experiências inovadoras e boas práticas de gestão local. Assim, a cidade brasileira do século XXI poderá será palco de uma vida urbana enriquecida, desde que se operem as necessárias transformações dos padrões insustentáveis de produção e consumo que resultam na degradação dos recursos naturais e econômicos do país, afetando as condições de vida da população nas cidades.

Estratégias para sustentabilidade

A partir dos diagnósticos disponíveis, os consultores temáticos, na formulação de suas respectivas proposições, consideraram, por um lado, a conveniência de propor aperfeiçoamentos nas políticas já em curso no país e, por outro, a necessidade de apontar novas estratégias e instrumentos que assegurem a transição da situação atual das cidades para um futuro mais sustentável. O esforço de sistematização objetivou integrar e compatibilizar as inúmeras contribuições³ recolhidas de especialistas, consultores, ‘cabeças-de-rede’⁴, do Grupo de Acompanhamento interministerial e de participantes do workshop e do Seminário Nacional realizados, identificando eventuais lacunas, superposições e conflitos a serem superados, decorrentes de abordagens setoriais e visões distintas sobre a cidade sustentável.

As contribuições apresentadas pelos consultores e pelos ‘cabeças-de-rede’, orientadas metodologicamente por termos de referência e por protocolos de consulta, apontam para a necessidade de introduzir mudanças substantivas na formulação e na implementação das políticas públicas urbanas – federais, regionais, estaduais e locais – para transformar o quadro de deterioração física, social e econômica e o de degradação ambiental que afetam o desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras.

Embora se saiba que, em termos de meio ambiente, determinadas metas só possam ser atingidas em longo prazo, entende-se que os municípios, os estados e a União – atuando sempre em parceria com a sociedade – podem introduzir de imediato mudanças nas suas políticas urbanas capazes de gerar resultados até mesmo a curto prazo. Assim, para fins de calibragem temporal das proposições, adotaram-se os seguintes horizontes de tempo: imediato (até dois anos), curto prazo (até quatro anos) e médio prazo (até dez anos).

Cabe comentar que o processo de filtragem das propostas e de fixação das estratégias de sustentabilidade considerou, conforme as premissas adotadas uma conjuntura nacional marcada por dificuldades econômicas, políticas e institucionais que afetam, em última análise, o processo de desenvolvimento do país e, por conseguinte, das cidades brasileiras.

Sendo objetivo do trabalho contribuir para a formulação de políticas públicas e de ações, buscou-se identificar propostas de alteração ou introdução de inovações quanto aos conceitos, às prioridades e aos critérios de alocação de recursos e instrumentos nas pautas operacionais das áreas/setores que executam a política urbana e/ou condicionam o processo de urbanização em curso.

As propostas enunciadas para cada um dos subtemas indicados pelo Ministério do Meio Ambiente, uma vez sistematizadas e selecionadas por meio da aplicação de matrizes analíticas desenvolvidas pelos consultores de integração temática, foram consolidadas e ordenadas em quatro estratégias de sustentabilidade urbana, identificadas como prioritárias para o desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras.

Aperfeiçoar a regulamentação do uso e da ocupação do solo urbano e promover o ordenamento do território, contribuindo para a melhoria das condições de vida da população, considerando a promoção da equidade,a eficiência e a qualidade ambiental.
Promover o desenvolvimento institucional e o fortalecimento da capacidade de planejamento e de gestão democrática da cidade, incorporando no processo de dimensão ambiental urbana e assegurando a efetiva participação da sociedade.
Promover mudanças nos padrões de produção e de consumo da cidade, reduzindo custos e desperdícios e fomentando o desenvolvimento de tecnologias urbanas sustentáveis.

Desenvolver e estimular a aplicação de instrumentos econômicos no gerenciamento dos recursos naturais visando à sustentabilidade urbana.

A identificação preliminar do conjunto de estratégias resistiu a uma checagem feita quanto à consistência e coerência com os princípios da Agenda 21 e da Agenda Habitat e com as premissas do trabalho e, também, quanto ao entendimento dos consultores sobre a a problemática ambiental urbana.

Proposições

Para a consolidação e o detalhamento dessas estratégias, o exame de cada proposição levou em consideração os seguintes fatores: o grau de transversalidade, que sinaliza o seu potencial de integração temática, o horizonte de tempo necessário à sua implementação e o âmbito institucional responsável pela sua adoção.

Na Estratégia 1, que trata da regulamentação do uso e da ocupação do solo urbano e do ordenamento do território, foram agrupadas 15 propostas referentes a:

Fortalecimento da dimensão territorial no planejamento governamental, nos três níveis de governo, destacando a importância da articulação entra as políticas, os programas e as ações de cooperação entre os diferentes órgãos e setores de governo. São ressaltadas a necessidade de uma política nacional de ordenação do território e a importância das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas no contexto da rede urbana brasileira.
Produção, revisão, consolidação e implementação de instrumentos legais federais, estaduais e municipais de maneira a ajustá-los às necessidades surgidas em decorrência dos processos de urbanização acelerada do país, bem como às novas pautas de desenvolvimento endossadas pelo Estado e pela sociedade, em particular quanto ao direito ambiental e à função social da propriedade.
Políticas e ações de acesso à terra, regularização fundiária e redução de déficit habitacional mediante o combate à produção irregular e ilegal de lotes, parcerias com o setor empresarial privado e com a população, linhas de financiamento para locação social, aproveitamento dos estoques de terras e habitações existentes e recuperação de áreas centrais para ampliar o acesso à moradia.
Melhoria da qualidade ambiental das cidades por meio de ações preventivas e normativas de controle dos impactos territoriais dos investimentos públicos e privados, do combate às deseconomias da urbanização, da elaboração de planos e projetos urbanísticos integrados com as ações de transporte e trânsito, da adoção de parâmetros e de normas voltadas para a eficiência energética, o conforto ambiental e a acessibilidade, da ampliação das áreas verdes e das áreas públicas das cidades, da conservação do patrimônio ambiental urbano, tanto o construído como o natural e paisagístico.

A Estratégia 2 é voltada para o desenvolvimento institucional e para o fortalecimento da capacidade de planejamento e de gestão ambiental urbana. Preconiza a associação direta de melhoria da gestão urbana a instrumentos de transparência da Administração Pública e tem como efetiva a participação da sociedade civil nos processos decisórios, num conjunto de 15 propostas direcionadas para.

Aspectos espaciais de planejamento e gestão, envolvendo a necessidade de planejamento e de políticas nas várias escalas e adequados às características regionais, da rede urbana e locais, reforçando a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e identificando competências, assim como necessidades de integração intergovernamental para fiscalização e controle ambiental.
Institucionalização de órgãos, processos, mecanismos e instrumentos de gestão, garantindo a incorporação da dimensão ambiental nesse conjunto, fortalecendo a democratização e a efetiva participação da sociedade nos processos e consolidando instrumentos e padrões de informação, monitoramento, fiscalização e controles públicos.
Política habitacional, incorporando os aspectos de sustentabilidade ambiental nos programas, nos projetos e nos empreendimentos que associam à geração de emprego e renda, ao uso de tecnologias adequadas⁵ à preocupação com a geração de recursos para manutenção e ampliação, considerando as especificidades e as diversidades dos grupos sociais envolvidos.
Saneamento ambiental, enfocando a necessidade de avanços no campo da regulamentação, garantindo flexibilidade nas formas de gestão pelos municípios, linhas de financiamento que priorizem os agentes mais adequados aos objetivos de universalização do atendimento e de qualidade ambiental na prestação de serviços.
Transporte e trânsito, envolvendo os aspectos de gestão e operação dos sistemas por meio da parceria público-privada e da participação da população nas decisões e na fiscalização.
Integração entre as políticas urbanas e rurais, para complementar as atividades e redução dos impactos ambientais provocados nessas duas esferas, seja pelos perfis de produção, consumo, poluição, contaminação ou pelos fluxos de população.

A Estratégia 3 trata da mudança de padrões de produção e de consumo da cidade. Os objetivos estão no seu enunciado: redução de custos e desperdícios e fomento de práticas sociais e tecnologias urbanas sustentáveis. O conjunto de diretrizes e propostas procura cobrir esses objetivos o mais amplamente possível, sugerindo e combinando uma série de instrumentos sociais, tais como os de ordem cultural (comunicação, capacitação, educação ambiental); política (fóruns de desenvolvimento, conselhos nacionais e locais, Congresso Nacional, Câmaras estaduais e locais); legal (Lei dos Recursos Hídricos; Lei dos Crimes Ambientais); econômica (incentivos e créditos, como ICMS Ecológico e o Protocolo Verde); tecnológica (promovendo e difundindo tecnologias eficientes); institucional (fortalecendo órgãos de gestão ambiental e de defesa do consumidor).

A estratégia reúne 15 propostas, que se referem ao seguinte leque de problemas e de necessidades:

Combater o desperdício e promover o consumo sustentável com agentes econômicos, o setor público e a população em geral.
Arbitrar padrões e indicadores capazes de orientar o planejamento urbano e o monitoramento das práticas de produção e de consumo sustentáveis, tanto por parte do setor público como do privado.
Estabelecer rotinas de auditorias ambientais no setor público e usar o poder de compra do Estado para induzir o mercado de bens e serviços a adotar padrões de qualidade ambiental.
Promover mudanças nos procedimentos utilizados para lidar com assentamentos e com projetos habitacionais, passando a levar em consideração o conforto, a qualidade ambiental e a ecoeficiência, com o máximo aproveitamento de materiais reciclados e apropriados.
Reduzir as perdas crônicas no sistema de saneamento e modernizar a política tarifária, garantindo água mais barata e de melhor qualidade, melhorando, dessa forma, os indicadores de saúde.
Evitar e reduzir a geração de resíduos, de despejos e a emissão de poluentes, nas áreas urbanas e do entorno, por parte das indústrias.
Reduzir a queima de combustíveis fósseis e promover a eficiência energética, contribuindo para a mudança da matriz energética e para o combate ao ‘efeito estufa’.
Promover maior integração entre o meio rural e o urbano, desenvolvendo atividades agrícolas e não-agrícolas para este fim.
Gerar empregos e renda, contribuindo para diminuir as desigualdades existentes, aproveitando, sempre que possível, os programas decorrentes das quase noventa ações recomendadas para operacionalizá-los utilizando mecanismos que combinem sustentabilidade e econômica e social.

A Estratégia 4, que propõe a aplicação de instrumentos econômicos no gerenciamento dos recursos naturais, incorpora, principalmente, a concepção de que pode e deve ser utilizado um amplo conjunto de instrumentos econômico-fiscais, tributário-financeiros, de financiamento e outros pelos vários níveis de governo, de maneira a incentivar ou inibir atividades urbanas e industriais em função das políticas e dos resultados ambientais requeridos. Apresenta seis propostas voltadas para:

Cobrança pelo uso de recursos naturais, de maneira a ampliar os recursos financeiros disponíveis, reduzindo o comprometimento dos orçamentos governamentais com os problemas ambientais e dimensionando-os para ações redistributivas, de maneira a permitir que os mais pobres possam usufruir de forma socialmente eqüitativa da qualidade ambiental e gerando sustentação para as atividades de manutenção que possam aumentar as oportunidades de trabalho e renda.
Aperfeiçoamento do sistema tributário nos três níveis de governo, criando incentivos econômico-tributários, como o ICMS Ecológico e outros estímulos extrafiscais indutores de comportamentos ambientalmente sustentáveis pelos agentes públicos e privados.
Promoção de competitividade da indústria brasileira, por meio de alterações de processos e produtos capazes de enfrentar as restrições ambientais associadas ao comércio exterior e aos acordos globais, utilizando recursos resultantes da criação de um Fundo Ambiental da Indústria, lastreado em impostos sobre a poluição.
Novos critérios para o financiamento do setor de transportes, incorporando e condicionando os investimentos aos aspectos ambientais no sentido da priorização de sistemas de transporte coletivos, associados a redes integradas, e incentivando a busca de recursos alternativos de financiamento pelos poderes locais.
Utilização de critérios ambientais para compra de bens e serviços pelo setor público, visto ser este, nos três níveis de governo, um importante impulsionador da economia e, portanto, indutor do perfil dos produtos e serviços.
Recuperação da valorização fundiária resultante dos investimentos públicos nas áreas urbanas, por meio de instrumentos jurídico-tributários que permitam gerar recursos para programas habitacionais e de melhoria do meio ambiente construído.

RECOMENDAÇÕES

Com a finalidade de assegurar o êxito da missão da Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 nacional, no que se refere à sustentabilidade das cidades, o documento apresenta algumas recomendações de iniciativas e providências a serem tomadas no âmbito federal.

. Reforçar a descentralização das políticas públicas ambientais e urbanas, respeitando o princípio da subsidiaridade, acompanhando a delegação de funções da necessária transferência de recursos, considerando que compete ao município a gestão democrática da cidade sustentável.

. Promover, em benefício das cidades sustentáveis, as indispensáveis articulação, compatibilização e integração das políticas e das ações públicas federais que afetam o desenvolvimento urbano sustentável.

. Regulamentar os dispositivos constitucionais que dispõem sobre matéria de interesse das cidades e sua sustentabilidade, em particular o artigo 182 da Constituição Federal.

. Agilizar a aprovação dos estatutos legais em tramitação no Congresso Nacional, que tratam de matéria de interesse do desenvolvimento urbano e da sustentabilidade das cidades, bem como fazer a revisão dos instrumentos legais, normativos e de regulamentação de iniciativa federal para incorporar a dimensão ambiental nas políticas urbanas.

. Definir, institucionalizar e adotar formas mais efetivas de cooperação intergovernamental, entre a União, os estados e os municípios, que assegurem as necessárias condições políticas e institucionais e implementação da Agenda 21 em todos os níveis.

. Reconhecer e apoiar particularmente as iniciativas de construção e de implementação de Agendas 21 locais, envolvendo os municípios e os atores relevantes da sociedade, estimulando a sua multiplicação em todos o país.

. Considerar na formulação do Programa Plurianual de Ação – PPA, para o período 2000-2003, em especial nas Opções Estratégicas 2,3 e 4, a inclusão dos macroobjetivos e das diretrizes específicas referentes ao desenvolvimento urbano, com a finalidade de assegurar os meios de implementação de políticas urbanas e as ações necessários à sustentabilidade das cidades.

. Promover a ampla divulgação, em todo o território nacional, do documento de referência Cidades Sustentáveis, dirigida especialmente aos municípios, visando à mobilização dos dirigentes municipais e da sociedade local em torno de suas propostas para o desenvolvimento sustentável das cidades.

A expectativa é de que o conjunto de estratégias e suas respectivas propostas, indicados neste documento, sejam incorporados à Agenda 21 brasileira e efetivamente implementados pelo governo e pela sociedade, contribuindo para alcançar, ao final de dez anos, novos padrões de sustentabilidade para as cidades brasileiras, melhorando as condições de vida urbana da população.

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¹A redação final deste documento levou em consideração os comentários e incorporou, onde cabiam, as sugestões e as contribuições dos participantes do Seminário Nacional realizado no dia 6/4/1999 em Brasília, do Grupo de Acompanhamento Interministerial, dos leitores críticos especialmente convidados e as enviadas (via Internet) por profissionais e entidades ligadas ao tema.

² A saber: uso e ocupação do solo, planejamento e gestão urbana, habitação e melhoria das condições ambientais, saneamento ambiental, prevenção, controle e mitigação dos impactos ambientais, economia e meio ambiente, conservação e reabilitação do patrimônio cultural, da rede urbana, dos transportes urbanos e desenvolvimento dos assentamentos rurais.

³ O Consórcio Parceria 21 recebeu e trabalhou inicialmente com um universo de 165 propostas, cujo número foi reduzido, após o processo de análise e integração final, para 51 propostas.

⁴ Esta designação refere-se a indivíduos selecionados que, vinculados a redes de organizações da sociedade que trabalham com as questões urbanas e ambientais, detêm um amplo conhecimento sobre a experiência e os trabalhos acumulados pela respectiva rede. Cabe ressaltar que os indivíduos consultados não são necessariamente representantes institucionais das redes.

⁵ Incluem-se em tecnologias adequadas aquelas inovadoras e também a revalorização das técnicas tradicionais.

FONTE: Cidades Sustentáveis: subsídios à elaboração da Agenda 21 brasileira / Maria do Carmo de Lima Bezerra e Marlene Allan Fernandes (coordenação-geral) – Brasília: Ministério do Meio Ambiente; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; Consórcio Parceria 21 IBAM – ISER/RDEH, 2000. 155p.